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专家解读 | 保障生态功能 改善环境质量

2024-03-25

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强生态环境分区管控的意见》（以下简称《意见》），标志着我国生态环境分区管控进入了新阶段。《意见》明确生态环境分区管控是以保障生态功能和改善环境质量为目标，实施分区域差异化精准管控的环境管理制度，在生态环境源头预防体系中具有基础性作用。


一、健全生态环境源头预防体系的背景


环境影响评价制度是生态环境源头预防体系的主体，是在发展中守住绿水青山的首道防线。2015年5月，中共中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》，将“健全环境影响评价制度”作为健全生态文明制度体系的内容。党的十九届四中、五中、六中全会，《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》等重要文件，对加强健全以环评制度为主体的源头预防体系提出了明确要求。2023年生态环境部发布的《关于进一步优化环境影响评价工作的通知》也对进一步优化环评管理，提升源头预防效能作出了具体部署。

环境影响评价作为一种预防性的环境治理手段和辅助优化决策的政策工具，主要是对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，并在此基础上提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施。从1973年引入我国以来，环评制度在协调经济发展和环境保护方面发挥了重要作用，但只能基于某一特定开发建设行为的环境影响提出具体对策措施，无法为某一区域改善环境质量、防范生态环境风险给出系统性解决方案。

当前我国经济社会发展已进入加快绿色化、低碳化的高质量发展阶段，生态文明建设仍处于压力叠加、负重前行的关键期，改善生态环境质量的任务和提升环境管理水平的需求十分迫切。生态环境分区管控作为健全源头预防体系的一项基础性制度应运而生。习近平总书记在2023年全国生态环境保护大会上指出，完善全域覆盖的生态环境分区管控体系，为发展“明底线”“划边框”，为新时期健全源头预防体系指明了方向。

二、生态环境分区管控在源头预防体系中的基础性作用

　　
生态环境分区管控主要从以下三个方面完善了以环评制度为主体的源头预防体系。一是从局部微观管理到全域精细管控，增强了源头预防体系的系统性和全面性；二是压实地方党委和政府主体责任，变被动应对为主动作为，实现了源头预防的关口前移；三是实现“一图尽览”“一表尽查”，提升了源头预防体系服务效能。

1、增强了源头预防体系的系统性和全面性。

首先，生态环境分区管控基于区域发展战略及突出生态环境问题的系统分析，构建从问题到解决方案的空间生态环境管控框架和系统管控策略。弥补了规划环评、项目环评条块、碎片化的不足，可以解决多个规划、项目环评在重叠区域（流域、海域）管控逻辑不一、管控内容矛盾的问题，提升了源头预防体系的系统性。

其次，不同于传统规划和项目环评，生态环境分区管控是覆盖全域的环境准入。规划环评和项目环评的对象是《规划环境影响评价条例》和《建设项目环境影响评价分类管理名录》规定的具体规划和项目，在空间上表现为不连续的小区域、线和点，存在管理空白。生态环境分区管控不针对特定对象，为国土空间全域提供了全覆盖的差异化生态环境准入要求，提升了源头预防体系的全面性。

2、变被动为主动，实现了源头预防关口前移。

生态环境分区管控将环境准入由“一事一议”的被动管理转变为辅助政府综合决策的主动管理。在过去的源头预防体系中，环评的责任在开发主体，政府只是被动行使审批把关的职能。在审批把关中，受限于开发主体提供的资料不全以及审批时间的限制，管理部门往往无法精准地提出管控要求。这种被动性弱化了源头预防的约束效力。

生态环境分区管控不受限于具体的规划或项目，为地方政府提供了主动管理的制度工具。在系统梳理地方生态环境保护的现状、承载、问题的基础上，将生态保护、环境质量、资源利用约束立在前面，形成区域生态环境保护的空间框架和管控规则。让政府管理从被动跟着规划、项目走，变为主动指导政策规划制定、项目落地。在决策源头解决区域发展的宏观布局、生态环境约束性问题，弥补了规划环评前端的管理空白。

3、提升了生态环境源头预防体系的服务效能。

生态环境分区管控数字化信息平台提供了生态环境管理要求的图形化集成查阅工具，实现了管控要求“整装成套、一图尽览、一表尽查”，还可以快速进行智能环境准入研判、选址选线环境合理性分析等。借助生态环境分区管控的空间、集成优势，有利于基层管理部门在规划编制、项目招商引资、项目审批中科学决策；有利于市场主体通过自主查询，主动规避违规风险；有利于重大民生工程、基础设施建设项目在满足生态环境准入要求的前提下，快速通过审查审批。

三、新阶段健全源头预防体系的要求


《意见》明确提出发挥生态环境分区管控在源头预防体系中的基础性作用，实现全域覆盖、跨部门协同、多要素综合的精细化管理，开展生态环境分区管控与环境影响评价、排污许可、环境监测、执法监管等协调联动改革试点，探索构建全链条生态环境管理体系。新阶段健全源头预防体系的关键要求如下：

1、加快完善源头预防体系的顶层设计。

以改善环境质量，防范环境风险为核心，推动形成层级清晰、范围明确的源头预防体系。做好制度衔接和联动管理，进一步明确生态环境分区管控、规划环评和项目环评各自的功能定位、责任边界和衔接关系，避免重复评价。优化规划环评体系及范围，动态调整建设项目环境影响评价分类管理名录。以产业园区为抓手，开展生态环境分区管控与规划、项目环评联动改革试点。

2、充分发挥生态环境分区管控的宏观指导作用。

强化生态环境分区管控在协调跨区域、流域发展和保护关系方面的作用，探索跨区域、跨流域的生态环境分区管控协同机制。加强对国家重大战略指向区域的生态环境分区管控的指导，为落实国家战略、制定区域中远期规划和区域环境管理重大决策提供支撑。

3、进一步理顺源头预防体系的技术链条。

完善生态环境分区管控技术规范，动态优化生态环境分区管控成果。优化环评技术导则体系，强化生态环境分区管控对规划环评、项目环评的指导和约束，加强环评与排污许可技术规范的衔接，构建生态环境分区管控、规划环评、项目环评、排污许可有效联动的技术体系。

4、强化评估考核，把生态环境分区管控实施成效评估作为优化环评管理的重要依据。

推动将生态环境分区管控纳入深入打好污染防治攻坚战目标责任考核，鼓励地方将生态环境分区管控纳入绿色低碳发展、高质量发展等考核。对生态环境分区管控实施成效好，区域生态环境质量改善目标已达成的地区，支持开展简化报告书（表）的内容、“打捆”审批、免予办理备案等改革探索。对生态功能明显下降的优先保护单元，生态环境问题突出的生态环境重点管控单元以及环境质量明显下降的其他区域，重点开展环评技术复核，加强监督执法，将生态环境分区管控制度落实中存在的突出问题纳入中央和省级生态环境保护督察。

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