笔者近期参与某地对基层生态环境部门办理的行政处罚案卷评查时发现，一些基层生态部门办理的行政处罚案卷中，不管是在《立案审批表》中的“法制机构人员意见”一栏，还是在作出《行政处罚事先（听证）告知书》的《案件处理内部审批表》“法制机构人员意见”一栏中签署的意见均为“已核、拟同意，报局领导审批”，甚至一些分管法制的领导在此表中签署意见也为“拟同意”，这些案件缺失明确的法制审核结论（意见），此类情况，并非个案。

何谓“拟同意”？就是打算同意的意思，“拟同意”有同意的倾向，没有真正的同意，需要进一步确认，否则在法律上就不能生效。

对此，笔者认为，以上各种签署明显不符合法制审核的要求，如果法制审核人员没有对案卷进行认真审核，这种行政处罚案件面临较大的败诉风险。

哪些情形需要法制审核？

《行政处罚法》第五十八条一款和《生态环境行政处罚办法》（以下简称《办法》）第四十九条一款对需要进行法制审核的行政处罚案件范围作出了具体规定。即有下列情形之一，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核：未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定：涉及重大公共利益的；直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的；案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的；法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。这里将重大、复杂的行政处罚案件纳入法制审核之中，为行政处罚决定的合法性设立了终末一道屏障。

法制审核具体审什么？

《行政处罚法》虽然将法制审核制度单独作为一条进行规定，但并未对法制审核具体审核哪些内容作出规定。但是《办法》五十条明确规定，法制审核的内容包括：行政执法主体是否合法，是否超越执法机关法定权限；行政执法人员是否具备执法资格；行政执法程序是否合法；案件事实是否清楚，证据是否合法充分；适用法律、法规、规章是否准确，裁量基准运用是否适当；行政执法文书是否完备、规范；违法行为是否涉嫌犯罪、需要移送司法机关。

在案卷审查过程中，对法制审核机构提出的问题，承办机构应及时进行研究，作出相应处理后再次报送法制审核。

需要注意的是，法制审核人员与审核案件有直接利害关系的，应当回避。

对法制审核主体有何要求？

法制审核的主体是从事行政处罚决定法制审核的人员。根据《行政处罚法》五十八条和《办法》四十九条的规定，法制审核应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核。此外，行政机关中初次从事行政处罚决定法制审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。

关于市、县两级生态环境部门的法制审核问题。四川省生态环境厅、四川省高级人民法院、四川省司法厅于2022年8月3日联合印发的《关于办理生态环境行政处罚案件有关问题的会议纪要》通知中已明确，市、县两级生态环境局符合法律规定条件的法制人员均可开展法制审核工作。

法制审核方式有哪些？

根据《办法》五十一条规定，法制审核以书面审核为主。对案情复杂、法律争议较大的案件，生态环境主管部门可以组织召开座谈会、专家论证会开展审核工作。生态环境主管部门进行法制审核时，可以请相关领域专家、法律顾问提出书面意见。

由此可以看出，虽然可以请相关领域专家、法律顾问参与法制审核，提出书面意见。但法制审核的主体仍然是行政机关中的内设机构或工作人员，外聘的法律顾问只是起到辅助作用，最终的法制审核意见书上应由行政机关内设机构负责法制审核的工作人员签字，而不应由外聘法律顾问在“法制审核意见书”或者“法制审核意见栏”上签字。

根据以上规定，法制审核意见应当是法制机构或人员根据审核材料就审核内容出具的独立的书面审核意见，而不是在《案件处理内部审批表》的“法制机构人员意见”中签署意见。

法制审核结论有哪些？

根据《办法》五十一条三款规定，对拟作出的处罚决定进行法制审核后，应当区别不同情况以书面形式提出如下意见：主要事实清楚，证据充分，程序合法，内容适当，未发现明显法律风险的，提出同意的意见；主要事实不清，证据不充分，程序不当或者适用依据不充分，存在明显法律风险，但是可以改进或者完善的，指出存在的问题，并提出改进或者完善的建议；存在明显法律风险，且难以改进或者完善的，指出存在的问题，提出不同意的审核意见。